Tras la ocupación nipona de las posesiones alemanas de Extremo Oriente, efectuada en el transcurso de la Primera guerra mundial, Japón responde a la petición del Gobierno chino de recobrar los territorios que le pertenecían antes del dominio colonial formulándole 21 demandas que se dividen en cinco secciones: las cuatro primeras incluyen que China se comprometa a no dar en arriendo ni ceder a una tercera potencia puertos o islas de su litoral y a transferir al Japón los derechos que Alemania se había arrogado en Shantung y los de arrendar y poseer tierras en el sur de Manchuria y el este de Mongolia; las demandas de la quinta sección posibilitan que Japón pueda controlar los asuntos políticos, financieros, policiales y militares de China, además de construir vías férreas que vinculen las provincias de Jupei, Chiangsí y Kuangtung. Salvo estas últimas, las demandas serán aceptadas por el Gobierno chino, inmerso en una grave crisis política, y convertirán el país en zona de influencia japonesa.